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專(zhuān)訪(fǎng):讓更多失能老年人在社區(qū)得到照護(hù)

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讓更多失能老年人在社區(qū)得到照護(hù)

專(zhuān)家:建立全國(guó)統(tǒng)一的失能老年人數(shù)據(jù)庫(kù)回應(yīng)服務(wù)需求

在老年人群體中,尤為受人關(guān)注的是失能老年人,他們喪失了全部或部分生活自理能力,生存保障與尊嚴(yán)保衛(wèi)極為脆弱。數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)目前有失能老年人3500萬(wàn)人。據(jù)測(cè)算,到2035年,我國(guó)失能老年人將達(dá)到4600萬(wàn)人。解決他們的照護(hù)難題,事關(guān)國(guó)家發(fā)展大局,事關(guān)億萬(wàn)百姓福祉。

根據(jù)《2023年度國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》,全國(guó)共有養(yǎng)老床位合計(jì)823萬(wàn)張,其中,注冊(cè)登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位517.2萬(wàn)張(其中護(hù)理型床位占比為58.9%),社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施床位305.8萬(wàn)張。這意味著,即使失能老年人愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu),現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了他們的需要,他們中的大部分人只能選擇居家養(yǎng)老。

實(shí)際上,大多數(shù)老年人都想居家養(yǎng)老。在今年5月16日國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上,國(guó)家衛(wèi)生健康委老齡健康司負(fù)責(zé)人介紹,現(xiàn)在90%以上的老年人都希望居家養(yǎng)老。但從《法治日?qǐng)?bào)》記者近日一系列調(diào)查情況來(lái)看,我國(guó)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與老年人實(shí)際需求之間仍然存在較大差距。

如何解決失能老年人群體面臨的養(yǎng)老服務(wù)難題,讓他們?cè)凇凹议T(mén)口”幸福養(yǎng)老?為此,記者采訪(fǎng)了長(zhǎng)期關(guān)注我國(guó)老年人養(yǎng)老服務(wù)和長(zhǎng)期照護(hù)保障的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心研究員唐鈞。

居家養(yǎng)老成為常態(tài)

政策供給沒(méi)有跟上

記者:針對(duì)失能老年人群體,我國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)政策供給是否充足?

**唐鈞:**21世紀(jì)初,我國(guó)開(kāi)始邁入老齡化社會(huì)。不少人認(rèn)為,由于人口老齡化的持續(xù)影響,我國(guó)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老將難以為繼。與此同時(shí),在很多人看來(lái),通過(guò)投入建設(shè)更多高質(zhì)量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),能夠讓老人安度晚年。于是,我國(guó)開(kāi)始大規(guī)模建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu),截至目前,養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到823萬(wàn)張。

但是,多年來(lái)的實(shí)踐證明,這樣的政策思路存在一定的不足:一方面,現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了老年人的需要,也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了失能老年人的需要;另一方面,現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局不合理,中心城區(qū)“一床難求”與郊區(qū)、農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老床位大量閑置的現(xiàn)象并存。

導(dǎo)致這種現(xiàn)象的主要原因是,大多數(shù)老年人(包括失能老年人)不愿意去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。從老年人本身的角度看,機(jī)構(gòu)中的生活方式與在家里有較大的差異,往往帶有約束性,也可能導(dǎo)致隱私被泄露。此外,當(dāng)今老年人仍然看重天倫親情,而長(zhǎng)期住在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)容易造成親情疏離。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)方式看,老年人要獲得個(gè)性化的照護(hù)很困難,照護(hù)和服務(wù)的安排更多時(shí)候考慮的是機(jī)構(gòu)本身以及管理者、照護(hù)者的便利。我國(guó)老年人(包括失能老年人)居家養(yǎng)老成為常態(tài)。

因此,我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)制度設(shè)計(jì)的思路應(yīng)集中于如何滿(mǎn)足老年人居家養(yǎng)老的服務(wù)需求。對(duì)于失能老年人,居家養(yǎng)老主要需要三個(gè)方面的保障,即養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和長(zhǎng)期照護(hù)保障,但我國(guó)目前的制度供給、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給、養(yǎng)老服務(wù)人員供給沒(méi)有及時(shí)跟上,落后于現(xiàn)實(shí)需要。

完全失能專(zhuān)業(yè)照護(hù)

部分失能居家照護(hù)

記者:失能老年人選擇居家養(yǎng)老后,對(duì)他們的照護(hù)思路是什么?

**唐鈞:**一般認(rèn)為,所有的社會(huì)政策都是圍繞政策目的和政策目標(biāo)建構(gòu)起來(lái)的。政策目的是制定一項(xiàng)政策的原因和動(dòng)機(jī),政策目標(biāo)則是制定這項(xiàng)政策所期望得到的結(jié)果。作為社會(huì)政策的老年照護(hù)體系的目標(biāo)應(yīng)該是使所有的失能老年人都能夠保有較高的生活質(zhì)量和個(gè)人尊嚴(yán),即我們常說(shuō)的要讓失能老年人有“獲得感、幸福感和安全感”;構(gòu)建老年照護(hù)體系的原因則是當(dāng)前日趨嚴(yán)峻而且不可逆轉(zhuǎn)的人口老齡化的社會(huì)背景,而其動(dòng)機(jī)是要建立以人對(duì)人的關(guān)懷為基本理念的照護(hù)體系來(lái)實(shí)現(xiàn)上述政策目的。

失能老年人照護(hù)服務(wù)可以通過(guò)兩條路徑實(shí)現(xiàn)。一條路徑是專(zhuān)業(yè)照護(hù),即機(jī)構(gòu)照護(hù)通過(guò)院舍服務(wù)的方式,讓有需要的老年人入住,為其提供專(zhuān)業(yè)照護(hù)。但主要服務(wù)對(duì)象應(yīng)限于重度或完全失能的老年人。另外一條路徑是準(zhǔn)正式照護(hù),即機(jī)構(gòu)通過(guò)社區(qū)照護(hù)提供居家服務(wù),打造以自我照護(hù)、非正式照護(hù)為基礎(chǔ)的居家照護(hù)。對(duì)于部分希望終老于家中的“照護(hù)依賴(lài)”老年人,居家照護(hù)也可以提供安寧療護(hù)和臨終關(guān)懷服務(wù)。

記者:機(jī)構(gòu)應(yīng)提供哪些居家養(yǎng)老服務(wù)?

**唐鈞:**作為失能老年人,居家養(yǎng)老所需要的養(yǎng)老服務(wù),可以用“照護(hù)”一詞概括,其中包括三層含義:第一層是生活照料;第二層是和生活照料分不開(kāi)的康復(fù)和護(hù)理(不是純醫(yī)學(xué)的康復(fù)護(hù)理),如給臥床不起的老年人做按摩;第三層是老年照護(hù),在專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)支撐和社區(qū)平臺(tái)的支持下,建立由非正式照護(hù)者和專(zhuān)業(yè)人員組成的照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍,為有需要的老年人提供長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù),以確保缺乏自理能力的老年人能夠滿(mǎn)足自身需求,盡可能保證其生活質(zhì)量和人格尊嚴(yán)。

新型養(yǎng)老服務(wù)體系

平臺(tái)支撐依托社區(qū)

記者:具體而言,針對(duì)居家的失能老年人,該如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)?

**唐鈞:**失能老年人居家養(yǎng)老需要“社區(qū)為依托”,尤其需要離家最近的社區(qū)支持。社區(qū)在老年照護(hù)體系中,就是連接各方力量的平臺(tái)。

因此,在頂層設(shè)計(jì)上需要構(gòu)建一個(gè)能提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)系統(tǒng),特別是打造一個(gè)政府支持、市場(chǎng)化運(yùn)作的第三方平臺(tái),形成以平臺(tái)機(jī)構(gòu)為支撐、社區(qū)為依托、居家為基礎(chǔ)的新型養(yǎng)老服務(wù)體系。

聚焦失能老年人照護(hù),推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)與社會(huì)保障、健康支撐協(xié)同發(fā)力,加快形成與人口老齡化和推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。以提高失能照護(hù)能力為重點(diǎn),健全縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)供需銜接、資源整合,推動(dòng)失能老年人照護(hù)下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)及老年人家庭。以失能老年人照護(hù)需求為中心,完善健康教育、預(yù)防保健、疾病診治、康復(fù)護(hù)理、長(zhǎng)期照護(hù)、安寧療護(hù)等相銜接的健康支撐體系,打造居家社區(qū)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)貫通的照護(hù)供給格局。同時(shí)建立完善的職業(yè)保障體系,形成提供養(yǎng)老服務(wù)的生力軍,為居家老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。

這里有一個(gè)前提,就是要精準(zhǔn)摸清失能老年人的底數(shù)。我們需要進(jìn)一步完善統(tǒng)一的老年人能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),建立全國(guó)統(tǒng)一的失能老年人數(shù)據(jù)庫(kù),動(dòng)態(tài)調(diào)整輕度、中度、重度各個(gè)階段失能老年人的數(shù)據(jù)和服務(wù)需求,為養(yǎng)老服務(wù)工作提供科學(xué)依據(jù)。

老年照護(hù)體系中的“以平臺(tái)機(jī)構(gòu)為支撐”中的“支撐”,一般是指老年照護(hù)機(jī)構(gòu)是專(zhuān)業(yè)力量,有著專(zhuān)業(yè)技術(shù)和管理能力上的優(yōu)勢(shì)。老年照護(hù)機(jī)構(gòu)除了照護(hù)好機(jī)構(gòu)內(nèi)的失能失智老年人之外,還要深入社區(qū)、深入居民家庭,做“街坊生意”,充分發(fā)揮潛力,為居民提供觸手可及的照護(hù)服務(wù)。

如果機(jī)構(gòu)、社區(qū)、居民家庭都各行其是,老年照護(hù)體系(養(yǎng)老服務(wù)體系)就無(wú)法形成。機(jī)構(gòu)照護(hù)、社區(qū)照護(hù)、居家照護(hù)只有在積極互動(dòng)、相互支持、精誠(chéng)合作的基礎(chǔ)上,才能形成“耦合鏈”,發(fā)揮出1+1+1>3的系統(tǒng)效應(yīng)。

具體而言,應(yīng)由社區(qū)出面,委托一個(gè)老年照護(hù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng),視需要在一片區(qū)域內(nèi)(如一個(gè)街道、一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn))設(shè)立一個(gè)有50張至300張床位的嵌入式照護(hù)機(jī)構(gòu)作為“旗艦店”,然后向周邊社區(qū)輻射,成為社區(qū)的服務(wù)中心,再以該中心為老年人及其家庭提供居家服務(wù)。

如果每一個(gè)社區(qū)平臺(tái)都獲得充分的發(fā)展,那么整個(gè)社會(huì)也就會(huì)有長(zhǎng)足的進(jìn)步。以此理念看待,以社區(qū)為平臺(tái)建構(gòu)老年照護(hù)體系應(yīng)該是養(yǎng)老服務(wù)體系未來(lái)主要的發(fā)展方向之一。

須完善長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度

造就“照護(hù)型產(chǎn)業(yè)”

記者:我們注意到,為了切實(shí)減輕失能老年人家庭經(jīng)濟(jì)和事務(wù)負(fù)擔(dān),加快建立健全長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度已成為重要舉措。對(duì)此您如何看待?

**唐鈞:**為解決失能老年人的長(zhǎng)期護(hù)理問(wèn)題,2016年,人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,在15個(gè)城市開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)。2020年,國(guó)家醫(yī)保局、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,著眼建立獨(dú)立險(xiǎn)種和確保制度長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù),明確工作目標(biāo)和制度框架,將試點(diǎn)擴(kuò)大到49個(gè)城市,在更大范圍檢驗(yàn)試點(diǎn)成效。截至2023年底,參保人數(shù)達(dá)1.8億人,長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)基金累計(jì)支出720億元,累計(jì)236萬(wàn)失能人員享受相關(guān)待遇。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)8080家,護(hù)理服務(wù)人員30.28萬(wàn)人。

從試點(diǎn)情況看,失能老年人被列為長(zhǎng)期照護(hù)保障制度的首選對(duì)象。今后應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍,盡快在全國(guó)范圍內(nèi)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度,在個(gè)人、單位、國(guó)家和社會(huì)之間合理分配養(yǎng)老護(hù)理責(zé)任。

為解決失能老年人長(zhǎng)期照護(hù)的資金問(wèn)題,可以考慮通過(guò)長(zhǎng)期積累的保險(xiǎn)手段來(lái)籌集資金,最終將潛在的失能老年人的長(zhǎng)期照護(hù)需求轉(zhuǎn)變?yōu)橛斜kU(xiǎn)給付支持的有效需求。

記者:對(duì)于居家養(yǎng)老的失能老年人來(lái)說(shuō),家屬在進(jìn)行照護(hù)時(shí)所付出的勞動(dòng)一般而言不會(huì)轉(zhuǎn)化為報(bào)酬,這個(gè)問(wèn)題該如何解決?

**唐鈞:**要造就“照護(hù)型產(chǎn)業(yè)”,政府和社會(huì)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)非正式照護(hù)也是社會(huì)勞動(dòng),在家里照護(hù)孩子、老年人以及病人、殘疾人,應(yīng)該被認(rèn)為是在為國(guó)家、社會(huì)作貢獻(xiàn)。但在我國(guó),非正式照護(hù)被習(xí)慣性地看作“家務(wù)事”,與社會(huì)貢獻(xiàn)無(wú)關(guān)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),非正式照護(hù)也是工作,也是就業(yè),完全有正當(dāng)理由獲取勞動(dòng)報(bào)酬。

可以用“關(guān)懷—照護(hù)”理論進(jìn)行價(jià)值判斷:第一,承認(rèn)照護(hù)工作也是在為社會(huì)作貢獻(xiàn);第二,這種工作狀態(tài)實(shí)際上是在完全自愿的前提下家庭內(nèi)部的勞動(dòng)分工和經(jīng)濟(jì)上的再分配,就倫理道德而言符合中國(guó)的傳統(tǒng);第三,經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本假設(shè)就是,人本質(zhì)上是趨利避害的經(jīng)濟(jì)動(dòng)物,所以作出這樣的決定一定是這個(gè)家庭針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況權(quán)衡利弊后作出的滿(mǎn)意選擇。如果國(guó)家與社會(huì)對(duì)這樣的社會(huì)勞動(dòng)適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)支持則更好??梢韵葟娜氄兆o(hù)者開(kāi)始,資金可從失業(yè)保險(xiǎn)中出(看作一種就業(yè)方式)。

就現(xiàn)行政策而言,自長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來(lái),一些試點(diǎn)城市實(shí)施了“長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的給付同時(shí)面向非正式照護(hù)”的政策,用保險(xiǎn)資金覆蓋家庭中非正式照護(hù)者付出的勞動(dòng)成本,備受被照護(hù)的老年人及其親屬的歡迎??梢钥紤]將這項(xiàng)政策納入國(guó)家層面的制度范疇。(記者 陳磊)


來(lái)源:法治日?qǐng)?bào)審核:張 晉編輯:鄭新學(xué)

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2024-10-28