我國社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)：內(nèi)容與成效、主要問題、優(yōu)化路徑

孔鋒；閆紫寒

第一作者兼通訊作者：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，副教授

作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院

摘要：風(fēng)險社會背景下，社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)是應(yīng)急管理體系中的重要組成部分，對于提高社區(qū)應(yīng)急管理能力意義重大。我國應(yīng)急志愿服務(wù)面臨相關(guān)法律法規(guī)和體制機制不完善、志愿服務(wù)隊伍建設(shè)不足、志愿組織發(fā)展困難等問題。優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的路徑包括健全法律法規(guī)體系、完善應(yīng)急管理體系和協(xié)作體系、完善志愿組織管理體系、加強志愿者隊伍建設(shè)等。

1 社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的重要性

風(fēng)險社會背景下，社區(qū)作為現(xiàn)代社會中的一個基本單位，既是風(fēng)險的承接點，又是風(fēng)險的解決點。如果不能及時有效地處理發(fā)生在社區(qū)中的突發(fā)公共事件，不僅該社區(qū)人民會面臨生命財產(chǎn)危險，這種危險也會蔓延到其他社區(qū)帶來更多的損失。因此，社區(qū)應(yīng)急在應(yīng)急管理體系中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是社區(qū)中的基層工作者面臨著巨大的應(yīng)急壓力和負(fù)擔(dān)，他們往往戰(zhàn)斗在應(yīng)急響應(yīng)中的第一線。而社區(qū)應(yīng)急志愿者可以幫助分擔(dān)基層應(yīng)急負(fù)擔(dān)，提高社區(qū)應(yīng)急能力。聯(lián)合國的文件《Volunteerism and Disaster》中指出，社區(qū)內(nèi)的志愿者是災(zāi)害發(fā)生時的第一響應(yīng)者，往往是當(dāng)?shù)氐木用窈袜従訉τ跒?zāi)害響應(yīng)最快而不是訓(xùn)練有素的緊急志愿者。社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)具有強烈的現(xiàn)實意義。

2 社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的實踐內(nèi)涵

目前學(xué)界對于社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)并沒有一個明確清晰的界定。社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)是社區(qū)自儲備志愿者和自發(fā)應(yīng)急志愿者在社區(qū)面臨突發(fā)性公共事件時，為了維護社區(qū)公共利益而自愿無償?shù)奶峁椭闹驹富顒印Ｉ鐓^(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)同其他應(yīng)急志愿服務(wù)之間的差異可以從志愿者構(gòu)成、志愿組織、管理制度、服務(wù)場域等進(jìn)行區(qū)分。此概念同“應(yīng)急志愿服務(wù)”的差異主要體現(xiàn)在志愿者成分和服務(wù)場域，社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)者通常是社區(qū)自我儲備的志愿者或是在災(zāi)害發(fā)生后自發(fā)的應(yīng)急志愿者，主要是社區(qū)民眾、基層工作者或者來自社會組織的志愿者，同國家專業(yè)的救援力量是區(qū)分開來的；社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)以所在社區(qū)為服務(wù)場域，服務(wù)于社區(qū)公共利益。社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)也是應(yīng)急志愿服務(wù)中重要一環(huán)，該議題更加注重在社區(qū)層面提高應(yīng)急能力，完善社區(qū)應(yīng)急管理體系。

對于社區(qū)應(yīng)急志愿者類型的界定可以更好的分清楚不同行動者之間的角色、職責(zé)與關(guān)系，為更加有序、高效組織志愿者隊伍提供給幫助。目前學(xué)界從志愿者是否是組織化志愿者出發(fā)進(jìn)行分類，區(qū)分出自發(fā)志愿者和有組織的志愿者，在此基礎(chǔ)上根據(jù)專業(yè)性、時間持續(xù)性等進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化。同時，近來不少學(xué)者對于數(shù)字志愿服務(wù)這一新興的志愿服務(wù)模式展開研究，探討應(yīng)急志愿服務(wù)的應(yīng)用場景、優(yōu)勢和挑戰(zhàn)。

3 社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的主要內(nèi)容

社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)可以從災(zāi)害發(fā)生前后的時段分為日常應(yīng)急、緊急響應(yīng)、持續(xù)應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)四個階段，每個階段的服務(wù)內(nèi)容也存在差異。日常應(yīng)急階段是預(yù)防災(zāi)害發(fā)生的時段，主要內(nèi)容包括應(yīng)急科學(xué)傳播、專業(yè)培訓(xùn)演練、安全隱患排查等。緊急響應(yīng)階段是災(zāi)害發(fā)生后的第一時間社區(qū)志愿者提供應(yīng)急服務(wù)，主要內(nèi)容包括救援準(zhǔn)備、事態(tài)控制、輔助逃生、現(xiàn)場搜索和現(xiàn)場救援等。持續(xù)應(yīng)急階段是災(zāi)情得到控制，但是仍然存在蔓延態(tài)勢的時段，主要內(nèi)容包括醫(yī)療康復(fù)、排險重建、社區(qū)秩序維護、隱患排查、后勤保障等。災(zāi)后恢復(fù)階段是災(zāi)情完全消除之后，社區(qū)恢復(fù)的時段，主要內(nèi)容包括民眾心理疏導(dǎo)、社區(qū)重建、隱患排查、生態(tài)修復(fù)等。

當(dāng)然，不同社區(qū)類型之間的應(yīng)急志愿服務(wù)同樣存在差異，城市農(nóng)村社區(qū)之間、新舊社區(qū)之間的服務(wù)狀況和能力都是社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)研究的議題。相較于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急志愿服務(wù)需求更大，組織應(yīng)急志愿服務(wù)難度更大：向農(nóng)村地區(qū)傾斜的資源、資金等不如城市社區(qū)；農(nóng)村人力資源流向城市，很多農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”的現(xiàn)象，組織招募志愿者難度大；宣傳不到位，村民自身的風(fēng)險意識和自救技巧不足；基層行政較為僵硬，服從上級指令，對于非行政型動作包容度較低，社會資本積累不足。相較于新社區(qū)，老舊社區(qū)的應(yīng)急志愿服務(wù)需求更大，組織服務(wù)的能力不足；老舊社區(qū)配套設(shè)施不足，社區(qū)抵御風(fēng)險的能力不足；人口結(jié)構(gòu)老化，社區(qū)的自我服務(wù)能力不足；社區(qū)居民的組織化程度低，居民凝聚力不足；老舊社區(qū)制度運轉(zhuǎn)效率低，社區(qū)失序風(fēng)險增加。

4 我國社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的主要成效

第一，應(yīng)急志愿服務(wù)法律法規(guī)不斷完善。國家層面，國務(wù)院印發(fā)了《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》，應(yīng)急管理部印發(fā)了《“十四五”應(yīng)急救援力量建設(shè)規(guī)劃》，應(yīng)急管理部、中央文明辦、民政部和共青團中央聯(lián)合發(fā)表《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社會應(yīng)急力量健康發(fā)展的意見》，這些頂層設(shè)計為社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展提供了法律保障。地方層面，多地發(fā)布《應(yīng)急志愿服務(wù)管理辦法》，如北京、廣東、四川、重慶等地，為應(yīng)急志愿服務(wù)的規(guī)范發(fā)展提供制度保障。

第二，應(yīng)急志愿服務(wù)的管理體系不斷完善。我國成立了中華人民共和國應(yīng)急管理局，并在地方設(shè)立省級、市級和區(qū)縣級應(yīng)急管理局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)急管理工作；全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建有基層綜合應(yīng)急救援隊伍3.6萬余支、105.1萬余人，基層應(yīng)急能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn) ，很多地區(qū)、高校成立了自己的應(yīng)急志愿服務(wù)隊伍，如北京應(yīng)急志愿服務(wù)總隊、中國人民大學(xué)應(yīng)急志愿服務(wù)隊等，并將志愿服務(wù)隊納入應(yīng)急救援力量的體系中。

第三，應(yīng)急志愿服務(wù)隊伍能力不斷提升。國家鼓勵定期組織社區(qū)應(yīng)急志愿者開展應(yīng)急演練、技能訓(xùn)練、知識宣傳活動，專業(yè)的應(yīng)急救援隊進(jìn)入社區(qū)宣傳自救知識、技能知識，提高社區(qū)志愿者的專業(yè)能力；先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的應(yīng)用推動應(yīng)急志愿服務(wù)隊伍應(yīng)急能力提高，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用促進(jìn)志愿服務(wù)隊伍能快速了解應(yīng)急需求、建立同其他救援力量之間的聯(lián)系，專業(yè)救援設(shè)備的購置為救援提供物質(zhì)保障。

第四，應(yīng)急志愿服務(wù)保障激勵機制不斷完善。許多地方建立起物質(zhì)、精神激勵兼具的激勵體系，為社區(qū)應(yīng)急志愿者提供非金錢獎勵、榮譽表彰，并將志愿行為同就業(yè)、升學(xué)、晉升等掛鉤，加大對志愿者的激勵力度；志愿組織為應(yīng)急志愿者提供權(quán)利保障，提供必要的衛(wèi)生、安全條件，以及交通、食宿、通訊等保障，若參加有風(fēng)險的志愿活動，需為志愿者購置保險提供優(yōu)惠。

5 我國社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)存在的問題

第一，應(yīng)急志愿服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。社區(qū)應(yīng)急志愿者的權(quán)益保障面臨困難，目前為止我國只頒布了《志愿服務(wù)條例》這一行政法規(guī)，26個省級行政單位出臺了地方志愿服務(wù)法律文件，但是對于志愿者權(quán)益保障的規(guī)定比較籠統(tǒng)；在災(zāi)害應(yīng)急方面，雖然我國已經(jīng)出臺《突發(fā)事件應(yīng)急法》、《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》等法律文件，但上述文件僅做了原則性說明，對于志愿者權(quán)利和保障方面沒有做出明確規(guī)定。

第二，應(yīng)急志愿服務(wù)體制機制有待進(jìn)一步完善。地方應(yīng)急志愿服務(wù)工作由精神文明建設(shè)指導(dǎo)機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但是其規(guī)劃能力和資源調(diào)配能力不足，組織志愿活動效率低；雖然很多地方都建立了應(yīng)急志愿服務(wù)站和應(yīng)急志愿服務(wù)隊，但是缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)指揮中心，組織間橫向協(xié)作不足，應(yīng)急管理常常出現(xiàn)“多龍治水”的亂象，缺乏統(tǒng)一管理體制；政府同社會應(yīng)急力量之間的協(xié)作機制不完善，溝通協(xié)作的渠道有限；運行保障機制不完善，志愿組織依托政府財政撥付，資金來源單一且存在滯后，缺乏明確的經(jīng)費保障；志愿者保險機制不完善，缺乏專項保險保障；應(yīng)急聯(lián)動機制銜接不足，跨區(qū)域應(yīng)急志愿協(xié)作銜接不到位，許可授權(quán)受限，不同應(yīng)急力量之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制不完善，政府與社會組織間、個人志愿者與志愿組織間等沒有形成共同行動機制，志愿服務(wù)沒有發(fā)揮最大效用。

第三，應(yīng)急志愿服務(wù)組織發(fā)展面臨管理混亂的困難。志愿組織需要完善的法制環(huán)境與內(nèi)部制度才能健康發(fā)展，我國目前對于志愿服務(wù)組織的注冊、認(rèn)證、監(jiān)管制度限制較為嚴(yán)格，加之現(xiàn)實中種種矛盾沖突，志愿服務(wù)組織的發(fā)展受到抑制；志愿組織注冊、管理混亂；志愿者認(rèn)證制度不完善；不同性質(zhì)的志愿組織由不同的部門或組織如精神文明建設(shè)、民政部門和共青團、婦聯(lián)等組織管理，在組織協(xié)作時存在專業(yè)錯位、銜接不當(dāng)?shù)膯栴}。

第四，應(yīng)急志愿服務(wù)的隊伍建設(shè)不足。我國社區(qū)志愿者隊伍存在積極性不高、志愿者流失、志愿者隊伍老齡化，成員的專業(yè)知識和技能儲備不足 等問題；志愿者隊伍整體技能不高，知識儲備不足，應(yīng)急相關(guān)的專業(yè)更加匱乏；應(yīng)急志愿服務(wù)的專業(yè)化水平不足，系統(tǒng)性志愿服務(wù)參與應(yīng)急管理培訓(xùn)機制不健全，未能形成常態(tài)化的應(yīng)急培訓(xùn)，應(yīng)急知識科普、應(yīng)急演練等淪為形式主義；應(yīng)急志愿者的構(gòu)成既有專業(yè)的組織化應(yīng)急志愿者又有非專業(yè)的應(yīng)急志愿者，后者在應(yīng)急救援能力上有所欠缺，在正式的應(yīng)急響應(yīng)中會因為專業(yè)化水平不足而無法滿足應(yīng)急需求；因為志愿組織沒有固定的收入來源，工資和福利水平偏低，加之激勵措施不足，專業(yè)應(yīng)急志愿者的流失嚴(yán)重，應(yīng)急志愿服務(wù)的可持續(xù)性發(fā)展存在問題。

以上闡釋的四種社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)面臨的主要問題中，法律法規(guī)是根本性問題，體制機制建設(shè)是關(guān)鍵性問題，志愿組織、志愿隊伍建設(shè)是次要問題。法律法規(guī)的頒布和設(shè)立對于應(yīng)急志愿服務(wù)相關(guān)的體制機制建設(shè)提供合法性支持和法律保障，體制機制的建設(shè)如應(yīng)急志愿服務(wù)管理體系、志愿組織管理體系、跨區(qū)域協(xié)作機制等為具體的應(yīng)急行動提供制度支撐和行動指南，法律法規(guī)和體制機制的建設(shè)共同為志愿組織、志愿隊伍建設(shè)提供法律和制度保障。

6 優(yōu)化社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)的政策建議

第一，健全應(yīng)急志愿服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)。完善法律層面的應(yīng)急管理的法律規(guī)范和應(yīng)急管理體系，為應(yīng)急志愿服務(wù)發(fā)展和應(yīng)急志愿服務(wù)體系建設(shè)提供法律支持；完善應(yīng)急志愿服務(wù)保障機制，應(yīng)明確好應(yīng)急志愿者享有的權(quán)利，志愿者應(yīng)當(dāng)享有安全保障權(quán)、監(jiān)督權(quán)、賠償與救濟權(quán)等權(quán)利，依據(jù)相關(guān)法律為志愿者權(quán)益提供保障；在原則性法律文件的基礎(chǔ)上出臺更具有操作性的法律文件，鼓勵地方在中央文件基礎(chǔ)上因地制宜，對當(dāng)?shù)貞?yīng)急志愿服務(wù)相關(guān)辦法和操作進(jìn)行細(xì)化，并出臺地方法律文件。

第二，完善應(yīng)急志愿服務(wù)管理體系。健全領(lǐng)導(dǎo)機制，加強機構(gòu)建設(shè)，規(guī)范工作程序，健全各項應(yīng)急志愿服務(wù)管理制度，將應(yīng)急志愿服務(wù)納入到各級應(yīng)急管理體系中，推動應(yīng)急志愿服務(wù)的多元化發(fā)展；加快由傳統(tǒng)的以政府為中心的自上而下的垂直型的應(yīng)急管理模式向公眾參與的基于社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)治理模式轉(zhuǎn)型，建立政府推動、公眾參與、部門聯(lián)動的基于社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)治理模式，加快建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)全社區(qū)管理模式，實現(xiàn)應(yīng)急管理關(guān)口前移、重心下移、主體外移，特別要注重提高公眾的防災(zāi)減災(zāi)認(rèn)知、意識、參與程度和能力；建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急志愿服務(wù)管理體制，設(shè)立統(tǒng)籌管理機構(gòu)，完善應(yīng)急志愿服務(wù)協(xié)作體系，合理規(guī)劃工作體系，有序建設(shè)應(yīng)急志愿服務(wù)隊伍，推動構(gòu)建政府部門、非政府組織、社區(qū)等多方行動主體之間的良性互動，搭建多方共治、協(xié)商決策的平臺，促進(jìn)應(yīng)急資源、信息的共享共通，做好應(yīng)急管理預(yù)案和協(xié)作機制建設(shè)。

第三，完善志愿組織管理體系。完善優(yōu)化志愿組織的注冊、監(jiān)督制度，為應(yīng)急志愿服務(wù)組織的發(fā)展提供良好的發(fā)展環(huán)境；推動志愿組織依據(jù)章程建立健全獨立自主、權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)志愿組織的規(guī)范發(fā)展；培養(yǎng)壯大社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)組織，支持社區(qū)成立應(yīng)急志愿服務(wù)隊，壯大基層應(yīng)急力量；建立專門的應(yīng)急志愿者庫和應(yīng)急志愿項目庫，做好應(yīng)急管理預(yù)案，提高面對公共事件時的應(yīng)急能力；組織社區(qū)居民參與應(yīng)急互助活動，提高社區(qū)居民自身的自助和互助能力，也為成為應(yīng)急志愿者進(jìn)行技能鋪墊。

第四，加強應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)。建立應(yīng)急志愿服務(wù)組織與人才培訓(xùn)機制，多途徑提升應(yīng)急志愿服務(wù)組織綜合能力；推動專業(yè)應(yīng)急機構(gòu)開展聯(lián)合培訓(xùn)、演練，鼓勵專業(yè)應(yīng)急救援隊伍進(jìn)社區(qū)、進(jìn)社會組織宣傳應(yīng)急救援知識，向?qū)I(yè)的應(yīng)急志愿者傳授應(yīng)急救援技巧，提高應(yīng)急救援力量的專業(yè)化水平；做好應(yīng)急志愿者的注冊和認(rèn)證，規(guī)范志愿者隊伍；健全志愿者招募制度，根據(jù)社區(qū)需求和個人專業(yè)水平招募合適的志愿者；完善志愿者保障和激勵機制，保留應(yīng)急骨干，提高應(yīng)急志愿服務(wù)可持續(xù)發(fā)展能力。

（本文系國家自然科學(xué)基金項目（72104089），廣東省自然科學(xué)基金區(qū)域聯(lián)合基金-青年基金項目（2020A1515110650），廣東省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃2020年度青年項目（GD20YGL15），中國氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院重點項目（2023CMATCZD01）和中國氣象局氣象軟科學(xué)重點項目（2023ZDIANXM10）研究成果。作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院）

本文發(fā)表于《中國減災(zāi)》2024年 第4期