【智惠農(nóng)民】中央農(nóng)村工作會(huì)議系列解讀?健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制 夯實(shí)糧食安全根基

作者：辛翔飛 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所

2022年中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的頭等大事”,“要健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”?，F(xiàn)階段，主產(chǎn)區(qū)在國家糧食安全保障中的根基性地位愈加凸顯，但其區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尤其是糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展面臨諸多困境。健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，對于夯實(shí)我國糧食安全根基具有重大戰(zhàn)略意義。

我國糧食安全保障對主產(chǎn)區(qū)依存度顯著升高

自20世紀(jì)70年代末以來，我國糧食產(chǎn)銷區(qū)域格局發(fā)生了重大歷史性變化，主要特征是：主銷區(qū)糧食自給水平顯著降低，產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食產(chǎn)需缺口持續(xù)加大，主產(chǎn)區(qū)成為我國糧食安全保障的主體支撐。以當(dāng)年全國人均糧食產(chǎn)量為自給標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，1978-2021年主銷區(qū)糧食自給率由93.57%降至19.91%，糧食產(chǎn)需缺口由297萬噸增至11800萬噸；產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給率由87.29%降至78.40%，糧食產(chǎn)需缺口由851萬噸增至3200萬噸；主產(chǎn)區(qū)糧食自給率由106.65%升至139.33%，商品糧調(diào)出數(shù)量由1280萬噸增至15000萬噸。主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)巨大的糧食產(chǎn)需缺口均高度依賴于主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)供給。

主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)及糧食可持續(xù)發(fā)展面臨諸多困境

多年來，雖然國家不斷加大對主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的支持力度，但由于糧食生產(chǎn)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度低，主產(chǎn)區(qū)大多數(shù)省份仍處于“糧食大省、經(jīng)濟(jì)窮省”的窘?jīng)r之中。較為突出的表現(xiàn)在：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。1980-2020年，主產(chǎn)區(qū)GDP增長204.14倍，成就顯著，但明顯低于主銷區(qū)286.66倍和產(chǎn)銷平衡區(qū)234.96倍的GDP增幅。二是地方財(cái)政收入增長偏慢。自1994年稅收制度改革至2020年，主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政收入增長38.64倍，明顯低于主銷區(qū)48.49倍和產(chǎn)銷平衡區(qū)42.20倍的地方財(cái)政收入增幅。三是地方財(cái)政支出能力偏弱。1994-2020年，主產(chǎn)區(qū)人均財(cái)政支出能力與主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的差距均顯著擴(kuò)大。1994年主產(chǎn)區(qū)財(cái)政人均支出水平為269.3元，比主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)分別低337.0元和32.6元；2020年主產(chǎn)區(qū)人均財(cái)政支出增長至13477.8元，但與主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的差距分別擴(kuò)大到4022.0元和2686.8元。四是糧食生產(chǎn)促進(jìn)農(nóng)民收入增長的功能弱化。改革開放后，在國家政策支持下，糧食生產(chǎn)發(fā)展在農(nóng)民收入增長方面發(fā)揮了重要促進(jìn)作用。2010年，主產(chǎn)區(qū)13個(gè)省份中有6個(gè)省份農(nóng)民人均可支配收入高于全國平均水平。此后，受國內(nèi)外糧價(jià)倒掛沖擊，糧食生產(chǎn)的增收作用減弱。2020年，主產(chǎn)區(qū)中僅有山東、遼寧、江蘇三個(gè)省份農(nóng)民人均可支配收入高于全國平均水平，黑龍江、吉林、河北等產(chǎn)糧大省的農(nóng)民人均可支配收入由高于全國平均水平轉(zhuǎn)變?yōu)榈陀谌珖骄?。五是人口吸引力偏弱?980-2020年，主產(chǎn)區(qū)人口增長了29.01%，明顯低于主銷區(qū)103.20%和產(chǎn)銷平衡區(qū)43.64%的人口增幅。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著主產(chǎn)區(qū)人口的大量流出，勞動(dòng)能力較強(qiáng)的中青年人口和男性人口占比下降，勞動(dòng)力較弱的老齡人口和婦女留守人口占比增加。上述方面問題的存在，均不同程度影響著主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展根基的穩(wěn)固，亟須通過健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制加以解決。

健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的思路

健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明晰政策目標(biāo)，堅(jiān)持貢獻(xiàn)與補(bǔ)償相匹配，加大補(bǔ)償力度，完善補(bǔ)償保障機(jī)制。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，涉及中央和地方、主產(chǎn)區(qū)和非主產(chǎn)區(qū)、生產(chǎn)和消費(fèi)、市場與政府等方方面面，需堅(jiān)持一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合推進(jìn)，確保政令一致，防止顧此失彼或政策內(nèi)耗。

明晰政策目標(biāo)。從國家糧食安全利益、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展利益和區(qū)域生態(tài)利益等多維度綜合評(píng)估主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的貢獻(xiàn)價(jià)值，堅(jiān)持貢獻(xiàn)與補(bǔ)償相匹配、補(bǔ)償與糧食根基鞏固相適應(yīng)的原則，確立明晰的政策目標(biāo)和時(shí)限，力戒將“合理補(bǔ)償”“盡快實(shí)現(xiàn)”類政策原則虛化為政策目標(biāo)。

健全中央和地方共同承擔(dān)機(jī)制。現(xiàn)階段，僅靠中央財(cái)政難以實(shí)現(xiàn)讓主產(chǎn)區(qū)種糧不吃虧、得實(shí)惠的目標(biāo)，必須建立由中央和受益地區(qū)共同負(fù)責(zé)的補(bǔ)償機(jī)制。在補(bǔ)償總體目標(biāo)確定下，明晰劃分中央財(cái)政和受益地區(qū)各方應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)償責(zé)任。對于中央財(cái)政所承擔(dān)部分，由國家通過健全資金保障機(jī)制，確保補(bǔ)償資金足額到位。同時(shí)，對存在糧食產(chǎn)需缺口的地區(qū)，由國家按受益規(guī)模確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一歸集補(bǔ)償資金，按貢獻(xiàn)度對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

健全主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推機(jī)制。主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)根基的鞏固，以及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后狀況的改變，既要靠利益補(bǔ)償機(jī)制“輸血”，也要靠其經(jīng)濟(jì)提速增效增強(qiáng)自身“造血”功能。國家應(yīng)在健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，加大力度健全主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展助推機(jī)制。一是支持主產(chǎn)區(qū)率先建成農(nóng)業(yè)強(qiáng)省。鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)糧食生產(chǎn)根基，并利用糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)優(yōu)勢，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，在建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國中走在前列。二是支持主產(chǎn)區(qū)加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)“彎道超車”，搶占新技術(shù)應(yīng)用制高點(diǎn)，大力發(fā)展節(jié)地節(jié)水高效集約的現(xiàn)代制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，形成后發(fā)優(yōu)勢。三是支持主產(chǎn)區(qū)提升現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。加大對主產(chǎn)區(qū)現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)的支持力度，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展吸引力和競爭力。