【智惠農(nóng)民】農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)光明談：賦予農(nóng)民 更加充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益

黨的二十大報(bào)告中指出：“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。這一重要論述是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”精神的傳承拓展，不僅充分體現(xiàn)了黨中央不忘初心、牢記強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)使命的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也為新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革指明了新方向、作出了新部署、提供了新遵循。土地制度是一個(gè)國(guó)家基礎(chǔ)性、根本性、全局性的制度，是構(gòu)成生產(chǎn)關(guān)系和一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要基礎(chǔ)。新中國(guó)成立以來(lái)，土地制度改革一次又一次解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，不斷充實(shí)和鞏固農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步上升，朝向共同富裕的目標(biāo)邁進(jìn)。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本方略，繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，以保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，切實(shí)保障并賦予農(nóng)民更加充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

一、“賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”意蘊(yùn)辨析

始終堅(jiān)持“人民至上”。農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，要始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。與我國(guó)4億多中等收入群體相比，農(nóng)民群體是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中亟需重中之重給予關(guān)注的低收入群體。拓寬財(cái)產(chǎn)性收入渠道，增加土地財(cái)產(chǎn)收益是挖掘農(nóng)民增收潛力的重要渠道。深化農(nóng)村土地制度改革，要切實(shí)尊重農(nóng)民自身意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，通過(guò)民主協(xié)商化解改革中的矛盾和問(wèn)題，使改革成果惠及廣大農(nóng)民，得到群眾支持。

立足“財(cái)產(chǎn)權(quán)益”而非“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。權(quán)益是公民受法律保護(hù)的權(quán)利和利益，而權(quán)利是法律賦予權(quán)利主體作為和不作為的許可、認(rèn)定及保障。這兩個(gè)詞語(yǔ)雖僅有一字之差，但其涵義卻有所不同，主要表現(xiàn)在以下方面：一是權(quán)益是法律調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)和目的，權(quán)利是法律規(guī)定的實(shí)現(xiàn)權(quán)益的途徑；二是權(quán)益?zhèn)戎乇粍?dòng)的收益方面，權(quán)利側(cè)重主動(dòng)的行使方面；三是權(quán)益更趨向等同于法定權(quán)利，權(quán)利則包括法定權(quán)利和非法定權(quán)利兩種。由此延伸比較而言，賦予農(nóng)民“財(cái)產(chǎn)權(quán)益”比賦予“財(cái)產(chǎn)權(quán)利”更加符合當(dāng)前黨和國(guó)家事業(yè)所處的歷史方位、發(fā)展階段，更能突出增強(qiáng)農(nóng)民獲得感的農(nóng)村土地制度改革導(dǎo)向。

要求“更加充分”而非“更多”。“充分”強(qiáng)調(diào)達(dá)到最大限度或最大程度，側(cè)重表示足夠。“多”則指數(shù)量大，與“少、寡”相對(duì)。據(jù)此理解，“更加充分”意味著賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益要在數(shù)量、類別、范圍、質(zhì)量等多個(gè)維度上不斷趨近“飽和”狀態(tài)，而“更多”只要求賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利在數(shù)量上較以往有所增加?？梢?jiàn)，在新的偉大征程上，黨中央對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)任務(wù)提出了更高要求。

二、農(nóng)村土地制度改革的十年成效

回溯既往，黨的十八大以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的深度和廣度雖比歷史上其他時(shí)期更為紛繁復(fù)雜，但改革取得了顯著成效。

夯實(shí)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度根基。農(nóng)村承包地、宅基地“三權(quán)分置”改革，是農(nóng)村的重大改革、重大政策，對(duì)于激發(fā)農(nóng)村資源要素活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)意義重大。按照歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)制度要求，中央部署開(kāi)展了農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及“房地一體”宅基地確權(quán)登記頒證，向農(nóng)民“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，夯實(shí)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度根基。目前，我國(guó)已完成承包地確權(quán)登記頒證，將15億畝承包地確權(quán)給2億農(nóng)戶，完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，確認(rèn)集體成員9億人，讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”。

助力了全面決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)。在產(chǎn)業(yè)扶持方面，通過(guò)成立農(nóng)村土地合作社、培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮了龍頭企業(yè)、合作社帶貧益貧效應(yīng)。在多元就業(yè)方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，部分貧困農(nóng)民可從土地束縛中分離出來(lái)，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)聚集，進(jìn)而增加財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入。在易地扶貧搬遷方面，創(chuàng)新運(yùn)用“增減掛鉤”政策，不僅解決了搬遷的資金來(lái)源問(wèn)題，還改善了搬遷戶的居住環(huán)境。在資產(chǎn)收益方面，農(nóng)民合作社和其他經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)土地托管或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股帶動(dòng)貧困戶增收，貧困戶通過(guò)承包地抵押擔(dān)保獲取一定的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。

提高了農(nóng)村土地市場(chǎng)配置效率。在耕地要素市場(chǎng)化配置方面，農(nóng)村土地制度改革促進(jìn)了耕地要素流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、經(jīng)營(yíng)主體日益多元化、形式逐漸多樣化以及市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)持續(xù)增加。2014-2020年，全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積從4.03億畝增至5.55億畝，增幅達(dá)37.72%。2020年，全國(guó)耕地以出租（轉(zhuǎn)包）、入股和其他形式流轉(zhuǎn)的土地占比分別為89.25%、5.50%和5.25%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心達(dá)22308個(gè)。在村集體建設(shè)用地要素市場(chǎng)化配置方面，采用區(qū)片綜合地價(jià)普遍提高了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索多元化流轉(zhuǎn)模式和規(guī)制推動(dòng)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，通過(guò)“退出”與“抵押貸款”雙管齊下盤活了宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)。

助推了鄉(xiāng)村振興工作有效開(kāi)展。在產(chǎn)業(yè)興旺方面，通過(guò)放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和統(tǒng)籌農(nóng)村建設(shè)用地要素，保障了鄉(xiāng)村振興的二、三產(chǎn)業(yè)（如農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑旅游、民俗文化等）用地需求。在生態(tài)宜居方面，閑置宅基地復(fù)墾改善了鄉(xiāng)村居住和生態(tài)環(huán)境，農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)田整治提升了鄉(xiāng)村景觀特色與生活環(huán)境。在鄉(xiāng)風(fēng)文明方面，農(nóng)村土地制度改革改變了傳統(tǒng)農(nóng)耕思想與文化理念，提升了鄉(xiāng)村道德規(guī)范。在治理有效方面，通過(guò)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證明確相應(yīng)權(quán)利、責(zé)任和利益，減少了土地糾紛和違法用地現(xiàn)象，有效增強(qiáng)了農(nóng)村基層組織凝聚力、戰(zhàn)斗力。在生活富裕方面，堅(jiān)持將農(nóng)民分享更多增值收益作為基本出發(fā)點(diǎn)，完善、創(chuàng)新了增值利益分享機(jī)制和模式。

三、未來(lái)落實(shí)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的改革進(jìn)路

完善農(nóng)村征地補(bǔ)償制度，合理提高失地農(nóng)民補(bǔ)償收入。農(nóng)村土地征收直接關(guān)系農(nóng)民的切身利益。一是嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，防止隨意、盲目侵占農(nóng)民土地利益。二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況，科學(xué)合理地調(diào)整、提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)將其補(bǔ)償依據(jù)由農(nóng)業(yè)產(chǎn)值轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥袌?chǎng)價(jià)格。三是優(yōu)化征地補(bǔ)償方式，為農(nóng)民留足發(fā)展用地，鼓勵(lì)引導(dǎo)村集體和農(nóng)民以股份合作的方式參與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和服務(wù)配套，為失地農(nóng)民開(kāi)辟長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源。四是解決好失地農(nóng)民后續(xù)生活安置問(wèn)題，拿出部分土地出讓收益建立社會(huì)保障基金，使失地農(nóng)民在就業(yè)、住房、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等方面享有與市民均等化的社會(huì)保障。

探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，使農(nóng)民公平分享土地增值收益。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)體系，在符合土地利用總體規(guī)劃、嚴(yán)格用途管制以及建設(shè)用地總量管控等前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、折價(jià)入股等方式流轉(zhuǎn)，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，讓農(nóng)民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民得到更多土地增值收益。

積極推進(jìn)農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款，盤活農(nóng)村“沉睡”土地資源。作為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等兼具排他性、可分割性和一定的可轉(zhuǎn)讓性。土地產(chǎn)權(quán)不僅理論上可作為與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款交易的標(biāo)的，而且經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)也證實(shí)其融資條件已初步具備。擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，有利于破解農(nóng)民“融資難”問(wèn)題和助推土地由保障功能向資產(chǎn)功能轉(zhuǎn)化，具體可分別選擇農(nóng)村土地規(guī)模化程度高的地區(qū)和進(jìn)城落戶農(nóng)民進(jìn)行先行先試。為防范違約風(fēng)險(xiǎn)和抵押債權(quán)的變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可采用“機(jī)構(gòu)或資金擔(dān)保+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地使用權(quán)抵押”模式，著重支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)村專業(yè)合作組織等組建（設(shè)立）農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司（基金），開(kāi)展第三方反擔(dān)保中介服務(wù)。

健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”收益分配機(jī)制，釋放宅基地用益物權(quán)效能。推進(jìn)農(nóng)村宅基地專項(xiàng)清理整治、舊村改造和開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”是一舉多得的重大土地政策措施，在耕地不減少、集體建設(shè)用地總量不增加的前提下，可實(shí)現(xiàn)滿足城市建設(shè)用地需求、改變鄉(xiāng)村環(huán)境面貌以及增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)收益等多重目的。目前，法律和政策尚未明確規(guī)定農(nóng)民對(duì)宅基地整理節(jié)約出的建設(shè)用地是否享有收益權(quán)，以致現(xiàn)實(shí)中確實(shí)有相當(dāng)一部分農(nóng)民的宅基地權(quán)益得不到保障。因此，必須進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”利益分配機(jī)制，明確土地增值收益由村集體成員共享，主要用于補(bǔ)償拆遷戶的房屋損失、宅基地?fù)p失以及安置社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，使農(nóng)民宅基地用益物權(quán)在新形勢(shì)下得以實(shí)現(xiàn)并發(fā)揮作用。

健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，穩(wěn)步提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益。確權(quán)和賦權(quán)的目的是活權(quán)，讓沉睡的資產(chǎn)動(dòng)起來(lái)，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)活起來(lái)，實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值。這就要求建立規(guī)范運(yùn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系。盡管不少地區(qū)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，但總體還處于起步階段，部分地區(qū)交易入場(chǎng)比例很低，抵押擔(dān)保融資等還不順暢。下一步，要加快建立符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，改善配套服務(wù)，豐富交易品種，規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民更加信賴市場(chǎng)、市場(chǎng)更好服務(wù)農(nóng)民。

建立“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。允許農(nóng)民帶著土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城落戶是保護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要?，F(xiàn)階段，農(nóng)民進(jìn)城定居是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重其本人意愿，不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。同時(shí)，賦予在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)民對(duì)承包地、宅基地等有更大的自主處置權(quán)，并引導(dǎo)其在依法自愿有償?shù)脑瓌t下轉(zhuǎn)讓土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以獲取相應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)益、實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值。

作者：郭君平 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所