[科普中國(guó)]-河道采砂管理

管理任務(wù)

面對(duì)河道采砂出現(xiàn)的復(fù)雜局面，法律法規(guī)賦予各級(jí)水行政主管部門(mén)的管理河道采砂的職責(zé)，是艱巨的，更是義不容辭的。河道采砂管理的主要任務(wù)有：

(1)保障河勢(shì)穩(wěn)定。

(2)保障防洪安全。

(3)保證通航河段的通航安全。

(4)保障重要水工程設(shè)施安全。

(5)維護(hù)沿岸群眾生產(chǎn)生活的正常秩序。

(6)維護(hù)采砂者的合法權(quán)益。2

管理內(nèi)容河道采砂管理包括以下內(nèi)容：

(1)河道采砂許可證制度。在河道管理范圍內(nèi)開(kāi)采砂石實(shí)行河道采砂許可證制度，按照河道管理權(quán)限對(duì)河道采砂實(shí)行管理。按照現(xiàn)行規(guī)定，河道采砂許可證由省級(jí)水利部門(mén)與同級(jí)財(cái)政部門(mén)（因與收取河道采砂管理費(fèi)有關(guān)）統(tǒng)一印制，由所在河道主管部門(mén)或其授權(quán)的河道管理單位負(fù)責(zé)發(fā)放。

(2)河道采砂批準(zhǔn)程序。在河道內(nèi)采砂的單位或個(gè)人向河道主管部門(mén)提出河道采砂申請(qǐng)，說(shuō)明采砂范圍和作業(yè)方式，經(jīng)河道主管部門(mén)審批同意后，發(fā)放河道采砂許可證。河道采砂要交納河道采砂管理費(fèi)，用于河道與堤防工程的維修養(yǎng)護(hù)、工程設(shè)施的更新改造及管理單位的管理費(fèi)。

(3)河道采砂規(guī)劃。河道主管部門(mén)組織制定河道采砂規(guī)劃，河道采砂規(guī)劃要服從河道整治規(guī)劃。編制河道采砂規(guī)劃時(shí)要通過(guò)實(shí)地勘察、測(cè)量，摸清河道砂石分布情況，確定砂石可采范圍（可采砂河段和禁采砂河段）和可采砂量，對(duì)采砂方式和棄料堆放處理方式等也要提出具體要求。還可根據(jù)河道防洪和航道通航要求等劃定河道采砂期和禁采期。1

規(guī)章制度《中華人民共和國(guó)水法》第三十九條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實(shí)施辦法，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。在河道范圍內(nèi)采砂，影響河勢(shì)穩(wěn)定或者危及堤防安全的，有關(guān)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)劃定禁采區(qū)或規(guī)定禁采期，并予以公告。

《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定：在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；涉及其他部門(mén)的，由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)。

2008年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了水利部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定，明確“長(zhǎng)江宜賓以下干流河道采砂管理體制按《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行。其他河道采砂管理的職責(zé)分工是：水利部對(duì)河道采砂影響防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、堤防安全負(fù)責(zé)，國(guó)土資源部對(duì)保障河道內(nèi)砂石資源合理開(kāi)發(fā)利用負(fù)責(zé)，交通運(yùn)輸部對(duì)河道采砂影響通航安全負(fù)責(zé)。由水利部牽頭，會(huì)同國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部等部門(mén)，負(fù)責(zé)河道采砂監(jiān)督管理工作，統(tǒng)一制定河道采砂規(guī)劃和計(jì)劃。河道采砂的水上執(zhí)法管理，要充分發(fā)揮交通運(yùn)輸部門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用?！?/p>

由此可見(jiàn)，河道采砂管理是法律賦予水行政主管部門(mén)的一項(xiàng)重要職責(zé)。3

主要問(wèn)題(一)高額利潤(rùn)是非法采砂屢禁不止的根源之一

采砂由于具有高額的經(jīng)濟(jì)效益，投入少、產(chǎn)出多，而且皆是現(xiàn)金交易。江（河、湖）砂是優(yōu)良的建筑材料，市場(chǎng)需求量很大，而開(kāi)采江砂直接成本低，偷采者又逃避了國(guó)家有關(guān)稅費(fèi)，因此非法采砂存在著巨大的利潤(rùn)空間。

(二)法律法規(guī)不夠完善

相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)河道采砂僅作了原則性和一般性的規(guī)定，操作性不強(qiáng)，懲戒力度不大。而眾多非法采砂戶(hù)，受高額利潤(rùn)的驅(qū)使，敢于“明知故犯”。

(三)多頭管理，政出多門(mén)

依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》第三十九條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行河道采砂許可制度，在河道管理范圍內(nèi)采砂，影響河勢(shì)穩(wěn)定或者危及堤防安全的，有關(guān)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)劃定禁采區(qū)和規(guī)定禁采期，并予以公告。”《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定，在河道內(nèi)采砂，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。此外，地礦部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》，將河流江砂納入礦產(chǎn)實(shí)行管理，要辦理采礦許可證及征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。交通部門(mén)按照《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)水上水下施工作業(yè)通航安全管理規(guī)定》，也對(duì)采砂實(shí)行管理。按照這些規(guī)定，采砂不僅需要辦理河道采砂許可證，而且還要辦理采礦許可證和水上水下安全施工作業(yè)證。由于采砂涉及多部門(mén)管理，相互協(xié)調(diào)、配合。

(四)少數(shù)地方地方保護(hù)主義嚴(yán)重

采砂的高效益不僅給沿江群眾帶來(lái)實(shí)惠，同時(shí)也給所在地方政府增加了財(cái)政收入，所以，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)側(cè)重任期的“政績(jī)”因素考慮，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加政府財(cái)政收入和扶持農(nóng)民致富等理由，對(duì)采砂實(shí)行保護(hù)性政策，甚至對(duì)轄區(qū)內(nèi)存在的明顯違反國(guó)家規(guī)定的非法采砂行為采取敷衍搪塞、聽(tīng)之任之的行政不作為態(tài)度，在執(zhí)行上級(jí)指示開(kāi)展打擊和取締非法采砂活動(dòng)中，少數(shù)地方政府避重就輕，消極應(yīng)付，力度不大，態(tài)度不夠堅(jiān)決，地方保護(hù)在一定程度上助長(zhǎng)了非法采砂行為的滋生和蔓延。

(五)河道采砂管理經(jīng)費(fèi)無(wú)正常渠道

河道采砂是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的水事活動(dòng)，正常秩序的維護(hù)，需要有關(guān)部門(mén)參與和配合，并要抽調(diào)出相應(yīng)的人力和物力。不少地方?jīng)]有采砂管理專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，正常管理工作難以開(kāi)展，導(dǎo)致一些地方疏于管理，有的甚至采取“以罰代管”。4

管理措施要使采砂管理做到科學(xué)、規(guī)范、有序，應(yīng)采取以下幾方面的措施：

(一)實(shí)行采砂管理地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

河道采砂管理涉及面廣、政策性強(qiáng)，沒(méi)有各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，將難以有效管理。

(二)建立健全河道采砂法規(guī)體系，完善各項(xiàng)規(guī)章制度

采砂管理不同于一般的河道管理工作，它存在著高額利潤(rùn)驅(qū)使、多頭管理、地方保護(hù)等問(wèn)題，必須要以法律法規(guī)形式明確管理主體、采砂規(guī)劃、采砂許可、規(guī)費(fèi)收繳等，并要加大處罰力度。

(三)加大宣傳力度，形成強(qiáng)大的輿論氛圍

通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，廣泛宣傳河道采砂的政策法規(guī)，在組織集中打擊和處罰行動(dòng)時(shí)，邀請(qǐng)電視臺(tái)、報(bào)社以及其他新聞媒體派記者參加，對(duì)集中打擊和處罰行動(dòng)進(jìn)行宣傳，通過(guò)電視、報(bào)紙、電臺(tái)等新聞媒體的報(bào)道，形成強(qiáng)大的輿論氛圍，能起到很好的宣傳、警示和威懾作用。此外，還可以通過(guò)新聞媒體公布舉報(bào)電話(huà)，鼓勵(lì)、發(fā)動(dòng)群眾對(duì)非法采砂進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)舉報(bào)有功人員給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。

(四)堅(jiān)持日常巡查和突擊檢查相結(jié)合，嚴(yán)厲打擊非法采砂活動(dòng)

采砂管理單位要建立24小時(shí)值班制度和巡查制度，一旦發(fā)現(xiàn)情況或接到舉報(bào)電話(huà)，隨時(shí)出動(dòng)執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場(chǎng)。還要組織不定期暗查活動(dòng)和開(kāi)展上下游、左右岸聯(lián)合打擊行動(dòng)，一旦發(fā)現(xiàn)有偷采行為要嚴(yán)厲打擊。安徽省在打擊長(zhǎng)江非法采砂時(shí)，提出要實(shí)現(xiàn)“六個(gè)結(jié)合”，即：水上打擊與岸上打擊相結(jié)合；打擊非法采砂與整頓社會(huì)治安相結(jié)合；公開(kāi)執(zhí)法與設(shè)點(diǎn)設(shè)伏相結(jié)合；分段負(fù)責(zé)與交界江段聯(lián)合打擊相結(jié)合；嚴(yán)厲打擊非法采砂與轉(zhuǎn)產(chǎn)分流相結(jié)合；加強(qiáng)宣傳教育與加強(qiáng)巡查打擊相結(jié)合。

(五)加強(qiáng)采砂船管理，從源頭上遏制非法采砂活動(dòng)

為從源頭上遏制非法采砂活動(dòng)，應(yīng)重視對(duì)采砂船只的管理，可采取以下幾項(xiàng)措施：

(1)建立采砂船只檔案。對(duì)境內(nèi)采砂船登記造冊(cè)，將采砂船只的船舶證書(shū)、相關(guān)參數(shù)和違章處罰記錄等全部收集整理歸檔。

(2)落實(shí)采砂船只管理責(zé)任制。每條吸砂船都落實(shí)看管人員和責(zé)任單位，簽訂責(zé)任狀和保證書(shū)。一旦偷采，對(duì)于偷采者和相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰和通報(bào)，并取消其今后江砂開(kāi)采的資格。

(3)對(duì)沒(méi)有參加合法開(kāi)采的采砂船只，制定拆除采砂船的采砂設(shè)備的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，集中停泊，專(zhuān)人看管。驅(qū)逐外地采砂船只。

(4)對(duì)采砂船只實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。所有登記注冊(cè)的采砂船基本情況、停泊地點(diǎn)、出入境日期、采砂船報(bào)廢拆解、不良記錄、被處罰等相關(guān)信息都及時(shí)上網(wǎng)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

(六)加強(qiáng)采砂管理執(zhí)法能力建設(shè)

采砂管理執(zhí)法能力建設(shè)是采砂管理工作的保障。在加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)時(shí)，還要加強(qiáng)人員培訓(xùn)和廉政建設(shè)，不斷提高執(zhí)法人員的政治素養(yǎng)和執(zhí)法能力。非法采砂是一個(gè)高利潤(rùn)、低風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，采砂者為了達(dá)到目的，會(huì)采用送錢(qián)、送物等各種手段來(lái)對(duì)付執(zhí)法人員，執(zhí)法人員必須增強(qiáng)防腐拒變的能力，堅(jiān)持依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。

(七)加強(qiáng)邊界采砂管理工作

由于河道采砂往往涉及上下游、左右岸，邊界采砂管理問(wèn)題是采砂管理工作中的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)，必須妥善處理。應(yīng)注意的問(wèn)題有：

(1)為加強(qiáng)邊界水域的禁采管理工作，可定期召開(kāi)邊界采砂管理工作會(huì)議，協(xié)商解決邊界水域采砂管理工作中發(fā)生的矛盾和問(wèn)題；

(2)對(duì)邊界水域非法采砂活動(dòng)，可采取統(tǒng)一的集中打擊行動(dòng)，行動(dòng)可由雙方共同的上級(jí)部門(mén)組織，也可由雙方自行組織；

(3)邊界各方在打擊非法采砂活動(dòng)時(shí)，可打破水域界限，追擊逃竄的非法采砂船只，雙方可相互深入對(duì)方水域一定范圍，并有權(quán)依法處理。因?yàn)樵诖驌舴欠ú缮皶r(shí)，經(jīng)常有這邊打擊就往那邊跑，而那邊打擊時(shí)又往這邊跑的情況，給執(zhí)法帶來(lái)困難；

(4)確定各方負(fù)責(zé)邊界采砂管理工作的機(jī)構(gòu)和聯(lián)絡(luò)人；

(5)對(duì)于有邊界矛盾的采區(qū)，必須要求邊界各方進(jìn)行協(xié)調(diào)，達(dá)成一致意見(jiàn)并簽署協(xié)議后，再批準(zhǔn)開(kāi)采。

(八)積極組織好采砂工作，努力實(shí)行長(zhǎng)效管理

對(duì)符合條件的地區(qū)，要采取“疏堵結(jié)合”的辦法，研究江(河、湖)砂開(kāi)采工作，充分利用砂石資源，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。開(kāi)采前應(yīng)注意做好以下幾方面工作：

(1)編制河道采砂規(guī)劃。規(guī)劃中應(yīng)確定禁采區(qū)和可采區(qū)、禁采期和可采期、年度采砂控制總量、可采區(qū)內(nèi)采砂船只的控制數(shù)量等。采砂規(guī)劃應(yīng)按規(guī)定程序報(bào)批。禁采區(qū)和禁采期應(yīng)予以公告。

(2)制定河道采砂管理實(shí)施辦法。各地要結(jié)合各自實(shí)際，在辦法中明確采砂管理體制、審批程序、船只管理、收費(fèi)管理、處罰等相關(guān)內(nèi)容。

(3)制定采砂現(xiàn)場(chǎng)采砂管理機(jī)制。研究制定采砂現(xiàn)場(chǎng)管理模式、管理方法和措施、區(qū)域和部門(mén)協(xié)作等問(wèn)題。

(4)組建河道采砂管理機(jī)構(gòu)。采砂現(xiàn)場(chǎng)管理的任務(wù)繁重，開(kāi)采前要組建管理機(jī)構(gòu)，并選派責(zé)任心強(qiáng)、思想品德優(yōu)秀、熟悉業(yè)務(wù)并有較強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力的人員參加管理等。4