管理任務(wù)
面對(duì)河道采砂出現(xiàn)的復(fù)雜局面,法律法規(guī)賦予各級(jí)水行政主管部門(mén)的管理河道采砂的職責(zé),是艱巨的,更是義不容辭的。河道采砂管理的主要任務(wù)有:
(1)保障河勢(shì)穩(wěn)定。
(2)保障防洪安全。
(3)保證通航河段的通航安全。
(4)保障重要水工程設(shè)施安全。
(5)維護(hù)沿岸群眾生產(chǎn)生活的正常秩序。
(6)維護(hù)采砂者的合法權(quán)益。2
管理內(nèi)容河道采砂管理包括以下內(nèi)容:
(1)河道采砂許可證制度。在河道管理范圍內(nèi)開(kāi)采砂石實(shí)行河道采砂許可證制度,按照河道管理權(quán)限對(duì)河道采砂實(shí)行管理。按照現(xiàn)行規(guī)定,河道采砂許可證由省級(jí)水利部門(mén)與同級(jí)財(cái)政部門(mén)(因與收取河道采砂管理費(fèi)有關(guān))統(tǒng)一印制,由所在河道主管部門(mén)或其授權(quán)的河道管理單位負(fù)責(zé)發(fā)放。
(2)河道采砂批準(zhǔn)程序。在河道內(nèi)采砂的單位或個(gè)人向河道主管部門(mén)提出河道采砂申請(qǐng),說(shuō)明采砂范圍和作業(yè)方式,經(jīng)河道主管部門(mén)審批同意后,發(fā)放河道采砂許可證。河道采砂要交納河道采砂管理費(fèi),用于河道與堤防工程的維修養(yǎng)護(hù)、工程設(shè)施的更新改造及管理單位的管理費(fèi)。
(3)河道采砂規(guī)劃。河道主管部門(mén)組織制定河道采砂規(guī)劃,河道采砂規(guī)劃要服從河道整治規(guī)劃。編制河道采砂規(guī)劃時(shí)要通過(guò)實(shí)地勘察、測(cè)量,摸清河道砂石分布情況,確定砂石可采范圍(可采砂河段和禁采砂河段)和可采砂量,對(duì)采砂方式和棄料堆放處理方式等也要提出具體要求。還可根據(jù)河道防洪和航道通航要求等劃定河道采砂期和禁采期。1
規(guī)章制度《中華人民共和國(guó)水法》第三十九條規(guī)定:國(guó)家實(shí)行河道采砂許可制度。河道采砂許可制度實(shí)施辦法,由國(guó)務(wù)院規(guī)定。在河道范圍內(nèi)采砂,影響河勢(shì)穩(wěn)定或者危及堤防安全的,有關(guān)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)劃定禁采區(qū)或規(guī)定禁采期,并予以公告。
《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定:在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥,必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn);涉及其他部門(mén)的,由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)。
2008年7月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了水利部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定,明確“長(zhǎng)江宜賓以下干流河道采砂管理體制按《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行。其他河道采砂管理的職責(zé)分工是:水利部對(duì)河道采砂影響防洪安全、河勢(shì)穩(wěn)定、堤防安全負(fù)責(zé),國(guó)土資源部對(duì)保障河道內(nèi)砂石資源合理開(kāi)發(fā)利用負(fù)責(zé),交通運(yùn)輸部對(duì)河道采砂影響通航安全負(fù)責(zé)。由水利部牽頭,會(huì)同國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部等部門(mén),負(fù)責(zé)河道采砂監(jiān)督管理工作,統(tǒng)一制定河道采砂規(guī)劃和計(jì)劃。河道采砂的水上執(zhí)法管理,要充分發(fā)揮交通運(yùn)輸部門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的作用?!?/p>
由此可見(jiàn),河道采砂管理是法律賦予水行政主管部門(mén)的一項(xiàng)重要職責(zé)。3
主要問(wèn)題(一)高額利潤(rùn)是非法采砂屢禁不止的根源之一
采砂由于具有高額的經(jīng)濟(jì)效益,投入少、產(chǎn)出多,而且皆是現(xiàn)金交易。江(河、湖)砂是優(yōu)良的建筑材料,市場(chǎng)需求量很大,而開(kāi)采江砂直接成本低,偷采者又逃避了國(guó)家有關(guān)稅費(fèi),因此非法采砂存在著巨大的利潤(rùn)空間。
(二)法律法規(guī)不夠完善
相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)河道采砂僅作了原則性和一般性的規(guī)定,操作性不強(qiáng),懲戒力度不大。而眾多非法采砂戶(hù),受高額利潤(rùn)的驅(qū)使,敢于“明知故犯”。
(三)多頭管理,政出多門(mén)
依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》第三十九條規(guī)定:“國(guó)家實(shí)行河道采砂許可制度,在河道管理范圍內(nèi)采砂,影響河勢(shì)穩(wěn)定或者危及堤防安全的,有關(guān)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)劃定禁采區(qū)和規(guī)定禁采期,并予以公告。”《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定,在河道內(nèi)采砂,必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。此外,地礦部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》,將河流江砂納入礦產(chǎn)實(shí)行管理,要辦理采礦許可證及征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。交通部門(mén)按照《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)水上水下施工作業(yè)通航安全管理規(guī)定》,也對(duì)采砂實(shí)行管理。按照這些規(guī)定,采砂不僅需要辦理河道采砂許可證,而且還要辦理采礦許可證和水上水下安全施工作業(yè)證。由于采砂涉及多部門(mén)管理,相互協(xié)調(diào)、配合。
(四)少數(shù)地方地方保護(hù)主義嚴(yán)重
采砂的高效益不僅給沿江群眾帶來(lái)實(shí)惠,同時(shí)也給所在地方政府增加了財(cái)政收入,所以,一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)側(cè)重任期的“政績(jī)”因素考慮,以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加政府財(cái)政收入和扶持農(nóng)民致富等理由,對(duì)采砂實(shí)行保護(hù)性政策,甚至對(duì)轄區(qū)內(nèi)存在的明顯違反國(guó)家規(guī)定的非法采砂行為采取敷衍搪塞、聽(tīng)之任之的行政不作為態(tài)度,在執(zhí)行上級(jí)指示開(kāi)展打擊和取締非法采砂活動(dòng)中,少數(shù)地方政府避重就輕,消極應(yīng)付,力度不大,態(tài)度不夠堅(jiān)決,地方保護(hù)在一定程度上助長(zhǎng)了非法采砂行為的滋生和蔓延。
(五)河道采砂管理經(jīng)費(fèi)無(wú)正常渠道
河道采砂是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的水事活動(dòng),正常秩序的維護(hù),需要有關(guān)部門(mén)參與和配合,并要抽調(diào)出相應(yīng)的人力和物力。不少地方?jīng)]有采砂管理專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi),正常管理工作難以開(kāi)展,導(dǎo)致一些地方疏于管理,有的甚至采取“以罰代管”。4
管理措施要使采砂管理做到科學(xué)、規(guī)范、有序,應(yīng)采取以下幾方面的措施:
(一)實(shí)行采砂管理地方人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制
河道采砂管理涉及面廣、政策性強(qiáng),沒(méi)有各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持,將難以有效管理。
(二)建立健全河道采砂法規(guī)體系,完善各項(xiàng)規(guī)章制度
采砂管理不同于一般的河道管理工作,它存在著高額利潤(rùn)驅(qū)使、多頭管理、地方保護(hù)等問(wèn)題,必須要以法律法規(guī)形式明確管理主體、采砂規(guī)劃、采砂許可、規(guī)費(fèi)收繳等,并要加大處罰力度。
(三)加大宣傳力度,形成強(qiáng)大的輿論氛圍
通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體,廣泛宣傳河道采砂的政策法規(guī),在組織集中打擊和處罰行動(dòng)時(shí),邀請(qǐng)電視臺(tái)、報(bào)社以及其他新聞媒體派記者參加,對(duì)集中打擊和處罰行動(dòng)進(jìn)行宣傳,通過(guò)電視、報(bào)紙、電臺(tái)等新聞媒體的報(bào)道,形成強(qiáng)大的輿論氛圍,能起到很好的宣傳、警示和威懾作用。此外,還可以通過(guò)新聞媒體公布舉報(bào)電話(huà),鼓勵(lì)、發(fā)動(dòng)群眾對(duì)非法采砂進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)舉報(bào)有功人員給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)。
(四)堅(jiān)持日常巡查和突擊檢查相結(jié)合,嚴(yán)厲打擊非法采砂活動(dòng)
采砂管理單位要建立24小時(shí)值班制度和巡查制度,一旦發(fā)現(xiàn)情況或接到舉報(bào)電話(huà),隨時(shí)出動(dòng)執(zhí)法人員趕赴現(xiàn)場(chǎng)。還要組織不定期暗查活動(dòng)和開(kāi)展上下游、左右岸聯(lián)合打擊行動(dòng),一旦發(fā)現(xiàn)有偷采行為要嚴(yán)厲打擊。安徽省在打擊長(zhǎng)江非法采砂時(shí),提出要實(shí)現(xiàn)“六個(gè)結(jié)合”,即:水上打擊與岸上打擊相結(jié)合;打擊非法采砂與整頓社會(huì)治安相結(jié)合;公開(kāi)執(zhí)法與設(shè)點(diǎn)設(shè)伏相結(jié)合;分段負(fù)責(zé)與交界江段聯(lián)合打擊相結(jié)合;嚴(yán)厲打擊非法采砂與轉(zhuǎn)產(chǎn)分流相結(jié)合;加強(qiáng)宣傳教育與加強(qiáng)巡查打擊相結(jié)合。
(五)加強(qiáng)采砂船管理,從源頭上遏制非法采砂活動(dòng)
為從源頭上遏制非法采砂活動(dòng),應(yīng)重視對(duì)采砂船只的管理,可采取以下幾項(xiàng)措施:
(1)建立采砂船只檔案。對(duì)境內(nèi)采砂船登記造冊(cè),將采砂船只的船舶證書(shū)、相關(guān)參數(shù)和違章處罰記錄等全部收集整理歸檔。
(2)落實(shí)采砂船只管理責(zé)任制。每條吸砂船都落實(shí)看管人員和責(zé)任單位,簽訂責(zé)任狀和保證書(shū)。一旦偷采,對(duì)于偷采者和相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處罰和通報(bào),并取消其今后江砂開(kāi)采的資格。
(3)對(duì)沒(méi)有參加合法開(kāi)采的采砂船只,制定拆除采砂船的采砂設(shè)備的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),集中停泊,專(zhuān)人看管。驅(qū)逐外地采砂船只。
(4)對(duì)采砂船只實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。所有登記注冊(cè)的采砂船基本情況、停泊地點(diǎn)、出入境日期、采砂船報(bào)廢拆解、不良記錄、被處罰等相關(guān)信息都及時(shí)上網(wǎng)公布,接受社會(huì)監(jiān)督。
(六)加強(qiáng)采砂管理執(zhí)法能力建設(shè)
采砂管理執(zhí)法能力建設(shè)是采砂管理工作的保障。在加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)時(shí),還要加強(qiáng)人員培訓(xùn)和廉政建設(shè),不斷提高執(zhí)法人員的政治素養(yǎng)和執(zhí)法能力。非法采砂是一個(gè)高利潤(rùn)、低風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè),采砂者為了達(dá)到目的,會(huì)采用送錢(qián)、送物等各種手段來(lái)對(duì)付執(zhí)法人員,執(zhí)法人員必須增強(qiáng)防腐拒變的能力,堅(jiān)持依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法。
(七)加強(qiáng)邊界采砂管理工作
由于河道采砂往往涉及上下游、左右岸,邊界采砂管理問(wèn)題是采砂管理工作中的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn),必須妥善處理。應(yīng)注意的問(wèn)題有:
(1)為加強(qiáng)邊界水域的禁采管理工作,可定期召開(kāi)邊界采砂管理工作會(huì)議,協(xié)商解決邊界水域采砂管理工作中發(fā)生的矛盾和問(wèn)題;
(2)對(duì)邊界水域非法采砂活動(dòng),可采取統(tǒng)一的集中打擊行動(dòng),行動(dòng)可由雙方共同的上級(jí)部門(mén)組織,也可由雙方自行組織;
(3)邊界各方在打擊非法采砂活動(dòng)時(shí),可打破水域界限,追擊逃竄的非法采砂船只,雙方可相互深入對(duì)方水域一定范圍,并有權(quán)依法處理。因?yàn)樵诖驌舴欠ú缮皶r(shí),經(jīng)常有這邊打擊就往那邊跑,而那邊打擊時(shí)又往這邊跑的情況,給執(zhí)法帶來(lái)困難;
(4)確定各方負(fù)責(zé)邊界采砂管理工作的機(jī)構(gòu)和聯(lián)絡(luò)人;
(5)對(duì)于有邊界矛盾的采區(qū),必須要求邊界各方進(jìn)行協(xié)調(diào),達(dá)成一致意見(jiàn)并簽署協(xié)議后,再批準(zhǔn)開(kāi)采。
(八)積極組織好采砂工作,努力實(shí)行長(zhǎng)效管理
對(duì)符合條件的地區(qū),要采取“疏堵結(jié)合”的辦法,研究江(河、湖)砂開(kāi)采工作,充分利用砂石資源,服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。開(kāi)采前應(yīng)注意做好以下幾方面工作:
(1)編制河道采砂規(guī)劃。規(guī)劃中應(yīng)確定禁采區(qū)和可采區(qū)、禁采期和可采期、年度采砂控制總量、可采區(qū)內(nèi)采砂船只的控制數(shù)量等。采砂規(guī)劃應(yīng)按規(guī)定程序報(bào)批。禁采區(qū)和禁采期應(yīng)予以公告。
(2)制定河道采砂管理實(shí)施辦法。各地要結(jié)合各自實(shí)際,在辦法中明確采砂管理體制、審批程序、船只管理、收費(fèi)管理、處罰等相關(guān)內(nèi)容。
(3)制定采砂現(xiàn)場(chǎng)采砂管理機(jī)制。研究制定采砂現(xiàn)場(chǎng)管理模式、管理方法和措施、區(qū)域和部門(mén)協(xié)作等問(wèn)題。
(4)組建河道采砂管理機(jī)構(gòu)。采砂現(xiàn)場(chǎng)管理的任務(wù)繁重,開(kāi)采前要組建管理機(jī)構(gòu),并選派責(zé)任心強(qiáng)、思想品德優(yōu)秀、熟悉業(yè)務(wù)并有較強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力的人員參加管理等。4